Mutations politiques, mutations urbaines
Gouverner Istanbul aujourd'hui
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Texte intégral
La principale métropole de la Turquie - métropole par son rayonnement économique et culturel comme par son attractivité démographique encore soutenue - n'est pas capitale politique. En octobre 1923 en effet, avant même que la République turque ne soit officiellement proclamée, Ankara a été promue à cette fonction direc-trice qu'elle détient toujours. Cette distorsion entre poids économico-démographique et « dépendance » politique est à l'origine de revendi-cations pressantes, émanant surtout des milieux économiques stambouliotes, en faveur du transfert à Istanbul des fonctions de direc-tion politique ; ou, à défaut d'une telle rupture, en faveur d'un mode de gestion territoriale plus décentralisé. Quoi qu'il en soit Istanbul repré-sente, de fait, un poids politique estimable avec plus de 10 % des dépu-tés siégeant au parlement turc.
Parallèlement, Istanbul fait de plus en plus figure d'entité insaisis-sable et ingérable, à tel point que le « Parti de la Juste Voie » (ou DYP, deuxième parti par le nombre de ses représentants au Parlement turc) milite pour la scission d'Istanbul en deux sous-ensembles, l'un « euro-péen », l'autre « asiatique », la coupure physique introduite par le Bosphore et l'urbanisation rapide de la rive asiatique après l'ouverture du premier pont transcontinental (1973) autorisant de telles spécula-tions. En outre, les procès faits depuis avril juin 1998 à plusieurs pré-sidents de municipalité d'arrondissement promus lors du raz-de-marée « islamique » (Refah) de mars 1994 et accusés de corruption éhontée, ont pour effet d'interroger encore le mode de gestion interne à la méga-pole turque.
Dans ce contexte tendu (auquel on pourrait ajouter l'urgence d'une refonte du système des finances et de la fiscalité municipales), il semble nécessaire de clarifier les enjeux de l'organisation du pouvoir urbain à Istanbul. Quels sont les principaux échelons et acteurs de ce système complexe de gestion ; quelles sont leurs compétences respec-tives et dans quelle mesure peut-on parler de conflits ou d'ambiguïtés ?
Qui gouverne, théoriquement ? Les échelons de compétence et les conflits en germe
Une architecture complexe
Que gouverner ? De l'agglomération centrale à la mégapole multi-départementale (ou région urbaine), le nom « Istanbul » a aujourd'hui plusieurs résonances. En suivant un ordre de taille croissante, le terme désigne d'abord une aire urbaine dense, « coiffée » depuis 1984 par une « Municipalité Métropolitaine » (M.M.). Il désigne ensuite un départe-ment turc (il), dont la population est urbanisée à plus de 95 % selon le dernier recensement (octobre 1997) et dont les contours viennent d'être revus (en 1995, puis fin 1996), avec la promotion d'un ancien arron-dissement (Yalova, sur la rive sud du Golfe d'Izmit) au rang de dépar-tement et la création de nouveaux arrondissements (par subdivision d'anciens). Enfin, « Istanbul » renvoie plus largement à une région urbanisée qui excède les limites de la M.M. et du département. Cette région urbanisée d'amples dimensions (qu'on pourrait aussi appeler le Grand Istanbul), commence seulement à être prise en compte par cer-tains auteurs turcs, sous l'appellation de « mégapole eurasienne » (Avrasya Megapolü). C'est cette troisième acception qui nous semble désormais la plus pertinente et la plus fidèle aux processus d'urbanisa-tion en cours.
Le département (il) et le vali (préfet) : la voix de l'État
A l'échelle du seul département le représentant de l'État central est le vali. Il s'appuie sur une série de services départementaux. Ses com-pétences principales concernent la police (ou sécurité : emniyet), l'état civil et le contrôle des constructions. A un niveau inférieur, celui des trente-huit arrondissements (ilçe) que compte le département d'Istanbul, se trouvent les sous-préfectures (kaymakamlik), qui consti-tuent un simple relais du pouvoir central et de ses services. Elles octroient notamment les permis de résidence. A un niveau encore infé-rieur, les maires de quartier (muhtar) - même s'ils sont élus par leurs administrés - peuvent être considérés comme d'ultimes représentants du pouvoir central.
La Municipalité, Métropolitaine (Istanbul Büyük Sehir Belediyesi) Face au pouvoir central, les « pouvoirs locaux » (yerel yönetimler) sont concentrés entre les mains de la Municipalité Métropolitaine (M.M.), dont les pouvoirs, définis en juillet 1984 (par la loi n°3030) semblent en voie d'élargissement. Mais la M.M. n'a compétence que sur une partie de l'espace réellement urbanisé, à savoir les seuls arron-dissements centraux du département d'Istanbul. Elle est dirigée par un « maire métropolitain », élu au suffrage universel direct pour 5 ans, et par un conseil municipal métropolitain, formé à partir des conseils municipaux d'arrondissement. Il est à noter que les compétences de la M.M. ont été récemment redéfinies, en matière de construction de logements (à caractère prétendument social), comme en matière de ges-tion du patrimoine foncier public.
Les municipalités d'arrondissement (ilçe belediyeleri)
Créées par une loi de janvier 1984, elles ont des compétences dans le domaine de l'éducation, de la santé, de la police locale et pour l'oc-troi des « permis de construction » (ruhsat belgesi). En outre, elles sont tenues d'élaborer les « plans d'application » locaux du plan d'aména-gement général (Nazim Imar Plani) de la M.M., sans pouvoir prendre d'initiative réelle. Les « municipalités locales » enfin, échelon inter-médiaire entre les mairies de quartier et les municipalités d'arrondisse-ment, sont davantage sous le contrôle de la préfecture.
Des ressources alimentées par des transferts verticaux
A l'exception de quelques menues taxes, l'essentiel des moyens dont disposent les pouvoirs locaux procède de l'État central. A cet égard, la mise en place d'une fiscalité propre pour ces pouvoirs constitue une des revendications principales du patronat turc (incarné par l'organisation patronale dénommée TÜSIAD). Dans cet esprit d'ailleurs, un projet de réforme des « impôts locaux » (yerel vergiler), qui va dans le sens d'une plus grande autonomisation financière, est à l'étude et tarde à être adopté.
Les nombreux conflits de compétence
Compte tenu de l'architecture actuelle des pouvoirs, les conflits sont multiples. On peut tenter de les sérier sommairement.
Les conflits entre ou au sein des administrations locales :
- entre le maire métropolitain et le conseil municipal métropoli-tain, qui ne sont pas élus de la même manière. Il y a là deux types de légitimité qui s'affrontent ;
- entre la mairie métropolitaine et les mairies d'arrondissement, à propos des « plans d'application », qui doivent être en conformité avec le « plan d'aménagement urbain » général, élaboré à l'échelle de l'en-semble de l'aire urbaine, ou à propos de la répartition de l'argent aux municipalités d'arrondissement par la municipalité métropolitaine. On constate en effet que quand la couleur politique des municipalités d'ar-rondissement n'est pas la même que celle de la M. M., les dotations diminuent nettement,
- conflits entre les municipalités d'arrondissement pour la réalisa-tion de tel ou tel projet de la M. M, supposé intéressant en termes de retombées ;
- conflits entre les municipalités d'arrondissement et les mairies de quartier, là encore quand les couleurs politiques des unes et des autres divergent.
Les conflits entre l'administration centrale et les municipalités
- conflits entre les municipalités et l'administration préfectorale (il idaresi), chargée d'exercer un contrôle a posteriori de la légalité des initiatives prises par les municipalités, notamment en ce qui concerne les modalités d'attribution des « marchés publics » (ihale), ou l'usage fait des terrains publics ;
- conflits avec le « Conseil des monuments » (Ani tlar kurulu), ins-tance nationale constituée pour la préservation du patrimoine bâti, avec le « Conseil pour la protection » (Koruma kurulu), émanant du minis-tère de la Culture, avec la « Cour Constitutionnelle » (Danistay), comme avec certains ministères (celui du Tourisme par exemple). Ce dernier en effet, au nom du nécessaire développement du tourisme, s'est vu doté de pouvoirs exorbitants (de construction) qui entrent en contradiction avec celui des municipalités.
Les conflits entre administrations ou services centraux: on peut citer le cas de frictions entre le « Conseil (national) pour la Protection des Richesses Culturelles et Naturelles » et le ministère du Tourisme, à pro-pos d'un site sur le Bosphore, classé par le premier, mais que le second souhaitait transformer en « espace de développement touristique ».
Une carte administrative perpétuellement modifiée
Un autre obstacle au bon fonctionnement de la gestion urbaine tient aux modifications incessantes des limites administratives (c'est-à-dire des aires de compétence de l'ensemble des acteurs ci-dessus énumé-rés). De fait, la forte croissance urbaine, génératrice de pressions spé-culatives et d'ambitions politiques, entraîne de perpétuelles redéfini-tions des limites des quartiers, des municipalités, comme des arrondissements. Aucune politique suivie ne peut être conduite à ces échelons, dans ces conditions. Par exemple, les terrains non encore officiellement urbanisés à la périphérie des arrondissements d'Istanbul, relèvent de l'administration centrale, et non pas des pouvoirs locaux immédiatement concernés. Il en résulte que les territoires vécus et fonctionnels ne recoupent pas les divisions administratives, mal inté-grées par la population urbaine et toujours arbitraires et provisoires.
Planification urbaine, pratiques politiques et émergence de nou-veaux pouvoirs agissants
Une délicate planification urbaine à l'échelle de l'ensemble de l'aire urbanisée
Les « Plans d'aménagement urbains » (Nazim Îmar planlari) qui se succèdent- le dernier date de la fin 1995 - sont sans efficacité réelle, et continuellement contournés dans les faits. De la sorte, les « pouvoirs publics » en sont réduits à apporter quelques correctifs, a posteriori et au coup par coup, à un processus d'urbanisation largement commandé par les seuls intérêts particuliers. Ainsi, les décisions ayant trait aux grands travaux d'infrastructure de transport (ponts, voie express...) - aux effets inducteurs puissants sur l'urbanisation - sem-blent-elles surtout guidées par les perspectives de spéculation foncière et immobilière.
Parallèlement, on note un déphasage constant entre l'ouverture officielle à la construction (Imara açilisi) de zones non urbanisées (selon les plans d'aménagement) et le processus concret d'urbanisa-tion, qui a toujours anticipé la décision d'ouverture.
Le jeu démagogique des partis autorisés
La pratique politicienne des « amnisties » (Îmar aflari) a des effets incitateurs sur les constructions illégales. Elle consiste, de la part des autorités publiques intéressées, à légaliser (à la veille d'élections) les constructions effectuées sans autorisation, pour s'assurer une clientèle de redevables.
De même, la gestion urbaine est compromise par les graves « abus de compétences » de certaines municipalités. Ainsi les municipalités « Refah » (parti dit islamiste) - à la tête de la majorité des arrondisse-ments d'Istanbul entre mars 1994 et mai 1998 - ont-elles confondu ges-tion urbaine et réislamisation de la société turque. Elles ont par exemple cédé des terrains publics à des fondations, des associations ou des sociétés qui leur étaient idéologiquement et financièrement proches.
L'absence de transparence dans les procédures décisionnelles et l'ab-sence de mécanismes de contrôle par la « société civile »
Un autre problème réside dans le fait que les instances profession-nelles (chambres de planificateurs ou d'architectes) sont assez systé-matiquement court-circuitées. Le projet du troisième pont routier sur le Bosphore, dont ne veulent pas ces instances, est une bonne illustration de cette non prise en compte.
De même, l'action des associations (écologistes, de quartier...), qui pourraient faire contrepoids à l'arbitraire et à l'opacité prévalant dans la gestion urbaine, est encore contrariée. Dès lors, les recours citoyens sont fréquemment entravés et l'accès à l'information reste difficile. C'est là l'expression d'une société civile, urbaine, en gestation doulou-reuse.
Enfin, le poids des militaires dans le jeu foncier - ne serait ce que par l'importance des surfaces qu'ils contrôlent - introduit d'autres biais.
La montée en puissance (et en coulisse) d'autres acteurs
Parmi ces autres acteurs on mentionnera les confréries et autres fondations religieuses, très influentes aux marges de l'aire urbaine où certaines se sont taillées de véritables fiefs. Il faudrait aussi faire la part des grands holdings et sociétés, à l'image de la société de travaux publics Albayrak, proche du parti Refah. Enfin, le rôle des conseillers du FMI (Fonds Monétaire International) dans les instances de planifi-cation depuis le coup d'État de septembre 1980 marque l'engagement croissant d'autres acteurs, représentants d'intérêts internationaux.
Ce rapide examen permet en conclusion d'interroger la notion d'inté-rêt public - et corrélativement celle de pouvoirs publics - qui tarde à avoir un réel contenu, eu égard aux pratiques dominantes de la gestion urbaine.
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